La programmazione finanziaria dei Comuni: che cos’è e come funziona
L’integrazione della programmazione finanziaria pubblica nazionale e quella europea è prevista e normata dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196 come modificata e integrata dalla legge 7 aprile 2011, n. 39.
La programmazione dello Stato e delle amministrazioni pubbliche, è quindi caratterizzata dalla regola che “tutte le amministrazioni pubbliche devono conformare l’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa al metodo della programmazione”.
L’Allegato n. 4/1 al D.lgs 118/2011 contiene il “Principio Contabile Applicato concernente la Programmazione di Bilancio” che riguarda le Amministrazioni Locali e ne definisce le caratteristiche.
Detta programmazione è un processo che consente di organizzare le attività e le risorse necessarie per la realizzazione dei fini di promozione e sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento che richiede:
– una dimensione temporale predefinita;
– il rispetto delle compatibilità economico-finanziarie;
– il coinvolgimento dei portatori di interesse;
e si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche e gestionali.
Attraverso di essa le amministrazioni locali concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale, in coerenza con i principi fondamentali di coordinamento degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione.
La programmazione si attua nel rispetto dei principi contabili generali contenuti nell’allegato 1 del D. Lgs. 23 giugno 2011, n. 118.
I documenti di programmazione sono la prova della affidabilità e credibilità dell’Ente valorizzando caratteristiche di:
– attendibilità;
– congruità;
– coerenza, interna ed esterna;
– comprensibilità;
Essi devono esplicare con chiarezza:
– il quadro complessivo dei contenuti della programmazione;
– i portatori di interesse di riferimento;
– le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili;
– le correlate responsabilità di indirizzo, gestione e controllo.
Gli strumenti della programmazione degli Enti Locali
DUP (Documento unico di programmazione) approvato dalla Giunta e presentato al Consiglio entro il 31 luglio di ogni anno;
a) verifica dello stato di attuazione dei programmi (raccomandato quale presentazione contestuale al DUP) da presentare al Consiglio ai sensi dell’art 147 ter del TUEL;
b) eventuale nota di aggiornamento al DUP da presentare al Consiglio entro il 15 novembre per le conseguenti deliberazioni;
c) schema di bilancio di previsione triennale da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno;
d) Piano esecutivo di gestione (PEG) e Piano delle performances approvate dalla giunta entro 20 giorni dall’approvazione del bilancio da parte del Consiglio;
e) piano degli indicatori di bilancio presentato al Consiglio unitamente al Bilancio di previsione ed al rendiconto;
f) assestamento del bilancio e controllo della salvaguardia degli equilibri di bilancio da presentare al Consiglio Comunale entro il 31 luglio di ogni anno;
g) le variazioni di bilancio;
h) il rendiconto da approvare entro il 30 aprile dell’anno successivo rispetto a quello di riferimento;
i) il bilancio consolidato con le partecipate e controllate individuate da approvarsi entro il 30 settembre dell’anno successivo a quello di riferimento.
Il percorso di Programmazione nei comuni
I Primi passi di programmazione vengono mossi dai nuovi Consigli Comunali con l’esame delle Linee programmatiche di mandato. Da quest’ultima dipende infatti la possibilità concreta di poter mettere in atto gli intendimenti contenuti nel programma presentato agli elettori.
Il comma 3 dell’art. 46 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) dispone infatti che:
3. Entro il termine fissato dallo statuto, il sindaco o il presidente della provincia, sentita la giunta, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato.
Completa il quadro quanto previsto dall’art. 42 comma 3:
3. Il consiglio, nei modi disciplinati dallo statuto, partecipa altresì alla definizione, all’adeguamento e alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco o del presidente della provincia e dei singoli assessori.
Il programma elettorale
“Il programma elettorale del Sindaco (Planning) rappresenta il documento fondamentale dell’attività dell’Amministrazione che si insedia in un ente locale, a seguito delle consultazioni elettorali.
Si tratta del documento che fissa gli intenti e il programma politico dell’aspirante Sindaco e della coalizione che lo appoggiava durante la campagna elettorale.
La compagine uscita vittoriosa dalle consultazioni ha l’impegno a realizzare quanto è stato proposto e promesso.
La sua fase attuativa che durerà, dunque, tutto il mandato elettorale e si concluderà con il rendiconto dell’attività svolta, al termine dei cinque anni, con il c.d. “bilancio di mandato”.
Tale ipotesi programmatica, pur rappresentando, come si è detto, la “stella polare” che deve guidare il percorso gestionale ed amministrativo dell’ente, si sostanzia, frequentemente, in una mera elencazione, ancorché sistematica, di buone intenzioni, di intenti.
Infatti, ove si volesse operare un confronto tra i programmi elettorali dei diversi candidati a Sindaco, si potrebbe agevolmente registrare come tra gli stessi vi sia una sostanziale somiglianza, attesa la necessità che avvertono tutti i candidati di promettere il raggiungimento di obiettivi sempre più ampi e diversificati, per raggiungere e interessare il numero maggiore di elettori”.
Il programma elettorale rappresenta, dunque, la prima “pianificazione strategica ” dell’ente che potrebbe (o dovrebbe) avere raccolto dati ed ispirazione nella Relazione di fine mandato cercando di tenere nel debito conto:
– Le risorse umane a disposizione per il raggiungimento degli obiettivi (organigramma, dotazione organica del personale, idonee professionalità presenti in pianta organica, sia generaliste che specialistiche);
– Le risorse strumentali;
– Le risorse finanziarie e la capacità di indebitamento dell’ente.
La Relazione di fine mandato di cui all’art. 4 del D. Lgs. 149 del 6 settembre 2011, deve essere redatta dalle amministrazioni uscenti novanta giorni prima della scadenza elettorale, certificata dall’organo di revisione ed entro i successivi trenta pubblicata sul sito del comune ed inviata alla Sezione regionale della Corte dei Conti.
La Legge prevede che essa contenga la descrizione dettagliata delle principali attività’ normative e amministrative svolte durante il mandato, con specifico riferimento a:
a) sistema ed esiti dei controlli interni;
b) eventuali rilievi della Corte dei conti;
c) azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati;
d) situazione finanziaria e patrimoniale, anche evidenziando le carenze riscontrate nella gestione degli enti controllati dal comune o dalla provincia ai sensi dei numeri 1 e 2 del comma primo dell’articolo 2359 del codice civile, ed indicando azioni intraprese per porvi rimedio;
e) azioni intraprese per contenere la spesa e stato del percorso di convergenza ai fabbisogni standard, affiancato da indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di riferimento realtà’ rappresentative dell’offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualità-costi;
f) quantificazione della misura dell’indebitamento provinciale o comunale.
La coerenza del percorso di programmazione disposto dalle regole contabili conduce subito dopo ad uno tra i primi adempimenti contabili dei Sindaci neo eletti: la sottoscrizione della Relazione di inizio mandato.
I Comuni devono pubblicare, entro novanta giorni dalla proclamazione del nuovo Sindaco, una relazione che descriva la situazione economico- finanziaria e patrimoniale dell’Ente e la misura dell’indebitamento all’inizio del mandato amministrativo.
L’adempimento obbligatorio è previsto dall’articolo 4-bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, recante: “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17, e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42” che precisa:
2. La relazione di inizio mandato, predisposta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale, è sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco entro il novantesimo giorno dall’inizio del mandato. Sulla base delle risultanze della relazione medesima, il presidente della provincia o il sindaco in carica, ove ne sussistano i presupposti, possono ricorrere alle procedure di riequilibrio finanziario vigenti.
Sulla base delle risultanze della relazione medesima, infatti, il Sindaco, ove ne sussistano i presupposti (qualora quindi se ne riscontri la urgente necessità), può ricorrere alle procedure di riequilibrio finanziario.
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