In fatto:
il Comune di XXX riferisce la presenza di diverse concessioni cimiteriali, avente ad oggetto loculi, ad oggi scadute.
Nel rispetto del vigente Regolamento Comunale del Servizio Cimiteriale, le summenzionate concessioni risultavano con una durata pari ad anni 30 (trenta), come poi formalizzato nei rispettivi contratti di concessione coerentemente redatti in forma scritta.
Taluni di codesti contratti, tuttavia, risultano ormai scaduti da oltre un decennio e, in alcuni casi, il succitato termine trentennale appare decorso già più volte.
Sinora, il Comune di XXX non ha provveduto al recupero dei loculi in questione, né ha sollecitato il rinnovo delle concessioni scadute o provveduto al recupero dei canoni dovuti.
Tanto premesso, il medesimo Comune di XXX è a richiedere se il proprio diritto di credito sia oggetto di prescrizione nonché se possa procedere agli eventuali rinnovi delle concessioni cimiteriali scadute, in che forma e a decorrere da quale data.
In diritto:
la disciplina delle concessioni cimiteriali trova la sua fonte del diritto primaria, oltre che nel d.p.r. n. 285/1990, nelle disposizioni contenute nel codice civile nonché nelle leggi regionali e nei Regolamenti comunali.
Invero, l’art. 823 c.c. stabilisce che “I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano”, ed è il successivo art. 824 c.c. ad individuare tra questi anche i cimiteri comunali, così prevedendo: “I beni della specie di quelli indicati dal secondo comma dell’articolo 822 , se appartengono alle province o ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pubblico.
Allo stesso regime sono soggetti i cimiterie i mercati comunali”.
Il Comune, pertanto, quale titolare della demanialità dei cimiteri, ha la facoltà di concedere ai privati o agli Enti l’uso di aree per la costruzione di sepolcri a tumulazione, facoltà il cui esercizio, oltre che rimanere discrezionale, è subordinata alla preventiva ed espressa previsione di tali aree secondo quanto dispone il Piano regolatore cimiteriale.
La concessione deve avere forma scritta e con il rilascio della stessa, il Comune può imporre al concessionario precisi obblighi.
Diversamente, posta la natura demaniale dei beni oggetto di concessioni e la conseguente impossibilità di un rinnovo tacito, alla scadenza delle stesse, le parti involte dovranno conformarsi ai dettami previsti dal vigente Regolamento cimiteriale comunale.
Tanto è vero che “[…] in caso di scadenza contrattuale senza rinnovo di una concessione di un’area demaniale, qualora persista l’occupazione senza titolo, non può ipotizzarsi un rinnovo automatico della concessione, per non avere il Comune, dopo aver dichiarato l’intervenuta scadenza, diffidato immediatamente l’interessato a restituire il bene, ed avere incassato il canone già fissato per i periodi successivi alla scadenza. È, infatti, sempre necessario, nella fattispecie, un espresso atto formale di concessione, non sostituibile da un comportamento di fatto […]”, TAR Campani – Salerno, Sez. I, 19.10.2018, n. 1462.
La P.A., diversamente da come avviene per i soggetti di natura privata, può assumere obblighi per propria parte solo mediante l’utilizzo di negozi giuridici in forma scritta; ciò in ragione del fatto che detta forma è espressione compiuta di potere decisionale che viene necessariamente documentato ad substantiam. A nulla rilevano i cosiddetti comportamenti concludenti ovvero la prassi che nel corso del tempo hanno regolato specifici rapporti tra la P.A. ed i soggetti privati (vedi Consiglio di Stato, Sez. V, 03.09.2018, n. 5138).
Posto quanto sopra, il concessionario che rimanga nella detenzione del bene risulta quale occupante abusivo tenuto al pagamento di un canone per l’occupazione senza titolo di un’area pubblica, così come avviene per l’occupazione senza titolo dei beni privati.
Nondimeno, anche l’eventuale pagamento di canoni e l’introito delle relative somme da parte dell’Amministrazione, dopo l’intervenuta scadenza di un contratto di concessione non potrebbe considerarsi di per sé rinnovo tacito della stessa, in mancanza dell’atto formale di rinnovo, costituendo questo soltanto titolo per la detenzione e l’utilizzo del bene demaniale (vedi Consiglio di Stato, Sez. V, 30.07.2018, n. 4662).
Da ultimo, vista sopra menzionata necessità di riscuotere i canoni dovuti per l’occupazione senza titolo di un’area pubblica, si precisa che, ai fini prescrizionali, i canoni demaniali costituiscono un’obbligazione da soddisfarsi periodicamente e quindi, salvo che si versi nell’ipotesi di persistente utilizzazione di un bene demaniale da parte del concessionario dopo la scadenza della concessione (come nel caso in esame), il termine di prescrizione a cui è soggetto il relativo credito è quello di cinque anni fissato dall’art. 2948 n. 4 c.c. La fattispecie oggetto di studio, invece, rientrando nell’eccezione alla norma generale di cui sopra, soggiace al termine prescrizionale decennale. Del resto, l’occupazione senza titolo di beni demaniali integra un fatto illecito non istantaneo, ma permanente, che perdura fino o alla cessazione del fatto stesso o alla regolarizzazione della situazione giuridica del bene, momenti, questi ultimi, che si configurano come inizio della decorrenza della prescrizione medesima (vedi Consiglio di Stato, Sez. II, 10.04.2013, parere n. 1709).
Conclusioni:
vista la normativa di riferimento e chiarito quanto sopra, alla luce delle problematiche sollevate dal Comune di XXX, si precisa quanto segue.
Alla data di scadenza delle concessioni trentennali rilasciate, stante quanto disposto dall’art. 90, co. 3, del Regolamento Comunale del Servizio Cimiteriale, gli aventi diritto, ove interessati, avrebbero dovuto chiederne il rinnovo: l’inerzia degli stessi è equiparabile ad una “presunzione di abbandono e di vane ricerche di rintraccio degli stessi”, pertanto in tali ipotesi i loculi, oggetto di concessione, sono caduti nella disponibilità del Comune. Si ribadisce come non si configuri la fattispecie del rinnovo tacito.
Da tali premesse venendo al caso che ci occupa, se da un lato è evidente come non sia sorto alcun obbligo negoziale da parte del Comune, dall’altro è altrettanto evidente come nel corso del tempo si sia ingenerato un legittimo affidamento rispetto alla gestione di loculi cimiteriali in tempi successivi alle scadenze dei contratti.
Il Comune, pur in assenza di un atto di impulso da parte degli interessati, ha omesso di porre in essere gli adempimenti (imposti dal succitato Regolamento) volti a rendere pubblica l’azione di recupero dei manufatti in questione. Parimenti, non sollecitando l’eventuale rinnovo delle concessioni, non ha intimato e riscosso i canoni dovuti.
In conclusione, considerato quanto sopra argomentato, si ritiene che il Comune, per ogni singola posizione, debba avviare un procedimento amministrativo finalizzato al recupero dei canoni dovuti per l’occupazione senza titolo e alla conseguente costituzione di nuove concessioni cimiteriali.
Queste ultime avranno decorrenza dal giorno della stipula mentre i canoni che potranno essere riscossi saranno quelli riconducibili agli ultimi dieci anni, a decorrere dall’avvio del predetto procedimento amministrativo.
Nell’ipotesi in cui non vi sia interesse e/o volontà di rinnovare le concessioni ormai scadute, l’ente dovrà conformarsi ai dettami del vigente Regolamento Comunale del Servizio Cimiteriale in materia di recupero di loculi.
